Il territorio e le città: l’urbanistica, i piani e i beni culturali

Una delle peggiori tragedie recenti della storia italiana. Un evento tristemente simbolico, come purtroppo ne accadono troppi nel nostro paese, che ci racconta di un rapporto molto complesso fra l’uomo, le sue opere, le sue costruzioni, da un lato, e la natura, il territorio, dall’altro.

Viviamo in un paese in cui ogni pioggia è avvertita quasi come una calamità, perché porta con sé allagamenti, erosioni, frane e guai. E anche in Puglia, non ultimo il caso del Gargano del settembre 2014, abbiamo visto gli effetti di decenni senza alcuna regola in materia di costruzione, di protezione del suolo, di tutela dei corsi d’acqua e di prevenzione del dissesto idrogeologico.
Da qui vogliamo partire per restituire il senso di un immenso lavoro fatto in materia di pianificazione urbanistica, tutela del paesaggio, tutela delle coste e per il diritto alla casa. Un lavoro che resterà come traccia indelebile per gli anni a venire e che ha restituito il territorio pugliese ai cittadini.

L’idea di base è che il territorio è un bene comune che se tutelato, curato e messo in valore, può aprire inesplorate possibilità per lo sviluppo regionale, oltre che migliorare la qualità dell’ambiente di vita delle popolazioni pugliesi. E l’urbanistica, se indirizzata verso obiettivi di interesse pubblico e opportunamente rinnovata nei contenuti e strumenti, può aiutare a fornire risposte adeguate alle domande sociali di case, verde, servizi, mobilità sicura e confortevole. L’urbanistica, insomma, non più come materia di esclusivo interesse di professionisti, ma come strumento di lettura e di governo delle città.
Alla base del nuovo modello di pianificazione c’è la conoscenza approfondita del territorio, del suo paesaggio e della sua storia, per evitare che le opere dell’uomo intaccassero l’enorme patrimonio storico e naturale della Puglia. Il Sistema Informativo Territoriale regionale, che ha consentito di disporre per la prima volta di una cartografia di base in formato digitale, ha fornito la mappa su cui muoversi.
La redazione della Carta dei Beni Culturali e Paesaggistici è stata affidata ai quattro atenei pugliesi e alla direzione regionale dei Beni Culturali, mentre l’Autorità di Bacino della Puglia ha redatto la Carta Idrogeomorfologica, che coordina il quadro dell’informazione paesaggistica, ed è indispensabile per una efficace difesa del suolo, evitando tragedie. Questo strumento altamente innovativo ha ricevuto il premio internazionale SAG (Special Achievement in Geographic Information Systems) nel 2009.
A questi strumenti si aggiunge il Piano Paesaggistico Territoriale Regionale, unico nel suo genere in Italia. Si tratta di uno strumento capace di preservare in futuro il paesaggio pugliese, che è bene comune e non può essere stravolto dall’attività indiscriminata dell’uomo. L’obiettivo del Piano, la cui redazione è iniziata nel 2007 e si è conclusa negli scorsi mesi, dopo una ampia partecipazione dei cittadini, è costruire regole condivise di trasformazione del territorio che consentano di mantenerne e svilupparne l’identità, i valori, e che ne elevino la qualità ecologica, paesaggistica e insediativa. L’identità dei luoghi e dello stile di vita, insieme alla primazia e alla tutela dell’interesse collettivo e pubblico, sono il fondamento per uno sviluppo sostenibile e duraturo, che non distrugga il passato e le storie della nostra terra.

Uno degli aspetti più interessanti del PPTR sta nella modalità con cui è stato realizzato: attraverso un processo di costruzione condivisa, attuato attraverso forme di democrazia partecipativa, con l’aiuto di conferenze d’area, sito internet e progetti integrati di paesaggio sperimentali. In sostanza, il Piano del Paesaggio e la pianificazione e il governo del territorio non sono elementi che riguardano solo ed esclusivamente i tecnici e gli esperti della materia, piuttosto hanno a che fare con la vita dei territori e con le vite dei cittadini che devono essere coinvolti.
Per meglio comprendere lo strumento del PPTR è possibile suddividerlo in tre parti:
c’è, alla base, un quadro conoscitivo, basato sulle carte tematiche, che raccontano il territorio in tutte le sue peculiarità; poi c’è un progetto di territorio, ovvero gli obiettivi da perseguire sulla base degli scenari; infine, c’è un sistema delle tutele, ovvero tutte le caratteristiche culturali, geomorfologiche e ambientali di cui tenere conto per l’elaborazione di una nuova pianificazione. Da qui può partire la pianificazione partecipata e l’interlocuzione con gli Enti.
La tutela del paesaggio non si è fermata qui.
La Regione Puglia in questi dieci anni ha dato seguito a una visione che ruota attorno al recupero della funzione trasversale svolta dalla cultura quale strumento di rigenerazione urbana, di occupabilità, di promozione della creatività. Si è affermata l’idea che il bene culturale debba essere inteso come servizio ai cittadini per obiettivi di inclusione e coesione oltre che come infrastruttura di promozione dello sviluppo; il bene culturale debba essere, altresì, fortemente legato al contesto nel quale si colloca; il concetto di integrazione rappresenti la sinergia e complementarietà tra beni unitamente ai beni naturalistici e al sistema produttivo. La Regione è intervenuta a favore della conservazione e valorizzazione dei beni culturali regionali, di proprietà degli enti locali e delle diocesi, assicurando la tutela e la piena fruibilità di tutto il patrimonio diffuso e identitario del territorio: si tratta di 439 beni, fra chiese, castelli, teatri, palazzi storici, musei, biblioteche.
E nel 2013 è stata approvata una legge regionale sui beni culturali, con l’intento di tutelare i beni, sviluppare nuove forme di gestione per renderli più fruibili e accessibili. Per cercare di dare nuova vita ai beni culturali si è pensato di creare i SAC (Sistemi Ambientali Culturali), ovvero aggregazioni di risorse ambientali e culturali del territorio organizzate sulla base di una idea capace di attivare percorsi avanzati di sviluppo e cooperazione inter-istituzionale. In sostanza, si è cercato in tutti i modi di mettere in relazione i beni culturali e ambientali disponibili, creando reti, armonizzando i servizi, per garantire l’accessibilità e omogeneità di strutture e di gestione.
Qualche numero: 16 milioni di euro di investimenti per la realizzazione dei SAC; 17 SAC avviati nel territorio regionale; 180 enti locali; 4 Enti Parco e un’Area naturale Marina protetta coinvolti nei progetti.

La Regione Puglia mediante l’adozione di diverse leggi regionali ha inteso tutelare e valorizzare le risorse naturali e i parchi. Nello specifico ha istituito i seguenti Parchi Nazionali Regionali:

L.R. n. 06/2006, Parco di Porto Selvaggio e Palude del Capitano (4,9 ha)
L.R. n. 10/2006, Bosco Incoronata (11 ha)
L.R. n. 20/2006, Isola di S.Andrea – Litorale di Punta Pizzo (2,5 ha)
L.R. n. 30/2006, Costa Otranto-S.Maria di Leuca e Bosco di Tricase (17,9 ha)
L.R. n. 31/2006, Parco delle Dune Costiere (11,7 ha)
L.R. n. 13/2007, Litorale di Ugento (18 ha) e Parco di Lama Balice (4,7 ha)
L.R. n. 07/2009, Fiume Ofanto
L.R. n. 06/2010 e L.R. n. 07/2010, Medio Fortore
L.R. n. 18/2005, L.R. n. 6/2011, Parco Terra delle Gravine e le seguenti Riserve Naturali Orientate Regionali:
L.R. n. 05/2006, Palude del Conte e Duna Costiera – Porto Cesareo
L.R. n. 11/2006, Palude La Vela
L.R. n. 16/2006, Laghi di Conversano e Gravina di Monsignore

Sul versante dell’urbanistica abbiamo fornito agli amministratori comunali gli strumenti con cui pianificare il volto, le identità e le vocazioni dei Comuni pugliesi per i prossimi anni, offrendo loro assistenza nei percorsi di ridefinizione avviati.
Innanzitutto il DRAG (Documento Regionale di Assetto Generale), che è un insieme di atti amministrativi che mira a promuovere una nuova stagione dell’urbanistica pugliese fondata sul risparmio delle risorse, la tutela e la valorizzazione del patrimonio territoriale, l’innalzamento nella qualità dell’abitare specie per chi vive in condizione di disagio, nel miglioramento dell’attrattività e dell’accessibilità delle città e dei centri minori.
Il DRAG ha posto le basi per le pianificazioni comunali, stabilendo criteri e orientamenti di cui gli amministratori devono tenere conto nel ridisegnare il futuro delle loro comunità.
Di fatto, il Piano Urbanistico Generale, nuovo strumento di pianificazione delle città, si differenzia molto dai vecchi piani regolatori. Oggi la pianificazione del territorio comunale avviene attraverso le previsioni strutturali, ovvero l’identificazione delle parti del territorio da sottoporre a politiche di salvaguardia e valorizzazione e l’indicazione delle scelte di assetto di medio lungo periodo; e le previsioni programmatiche, che indicano gli interventi coerenti con il livello strutturale e realizzabili nel breve-medio periodo, in relazione ad attori e risorse disponibili da raccordarsi con la programmazione finanziaria comunale, e in particolare con le previsioni del Piano Triennale delle Opere Pubbliche.
In questa rivoluzione, i Comuni non sono stati lasciati soli. L’Assessorato ha avviato un percorso di accompagnamento attuato mediante protocolli di intesa e sostegni
Operativi e finanziari. Parallelamente, sono stati semplificati e velocizzati i procedimenti dell’urbanistica tradizionale.
I risultati: 654 provvedimenti approvati in materia urbanistica; 83 Comuni si stanno dotando di PUG; 116 Conferenze di copianificazione per supportare i Comuni nella redazione del PUG; circa 1.5 milioni di euro concessi ai Comuni per la redazione del PUG.

Sempre in tema di città e urbanistica, non si può tralasciare l’importanza data dalla giunta regionale al “Diritto alla Casa”. Il diritto a viver in un alloggio adeguato e in un ambiente di qualità è ormai un problema che include larghe fasce sociali: giovani precari, anziani, studenti, immigrati, sfrattati. Per questo abbiamo modificato l’approccio al tema, privilegiando la riqualificazione dell’esistente.
Il primo atto nel 2005 è stato il Piano Casa, con il quale si è scelto di incentivare le riqualificazioni e l’affitto sociale nelle sue diverse componenti.
Il Piano ha previsto un investimento di 200 milioni di euro per le zone più degradate del territorio pugliese, e 63 milioni di euro agli IACP per il recupero di immobili residenziali.
Inoltre, attraverso il bilancio pugliese ci si è fatti carico della costante riduzione del Fondo di Sostegno agli affitti da parte dei governi nazionali, già a partire dal 2007. In soli due anni, infatti, abbiamo incrementato gli aiuti ai cittadini in difficoltà di 3.5 milioni di euro, mentre lo Stato in un solo anno, dal 2006 al 2007, riduceva di 10 milioni di euro gli aiuti per i cittadini pugliesi in difficoltà con gli affitti.
Diritto alla casa è anche diritto a vivere in ambienti salubri, riqualificati, dignitosi: a questo sono serviti i Programmi Integrati di Riqualificazione delle Periferie.
È stata la prima esperienza in Puglia nella quale enti, organizzazioni, operatori e, soprattutto, gli abitanti dei quartieri degradati sono stati coinvolti in modo esteso e consapevole in un programma integrato di riqualificazione urbana, per lenire le sofferenze delle periferie e riconnettere i tessuti sociali delle città.
122 Comuni pugliesi hanno sperimentato forme di programmazione integrata con l’obiettivo del risanamento del patrimonio edilizio, il miglioramento della qualità ambientale, il recupero o la realizzazione di residenze a basso costo e servizi, il contrasto dell’esclusione sociale.
Su questa scia si inseriscono anche i Contratti di Quartiere, che hanno voluto incrementare la dotazione infrastrutturale dei quartieri degradati dei comuni a più forte disagio abitativo e occupazionale. 92 milioni di euro per 19 Comuni ammessi a finanziamento.

Un ultimo cenno va fatto alla difesa dal dissesto idrogeologico: i dati sono fra i migliori in Italia, e a questi va aggiunto il primo Piano Paesaggistico italiano approvato sulla base del Codice dei beni culturali, che impedisce che nelle aree esposte al rischio di frana o allagamento si possa ancora costruire.
Nella pianificazione dell’azione di contrasto al dissesto idrogeologico, la Puglia ha programmato per il periodo 2000-2014, la realizzazione di 624 opere per un valore di 1.048,5 milioni di euro. La Puglia è la terza Regione d’Italia dopo Lombardia e Toscana, per opere avviate con 148 euro per abitante rispetto a una media nazionale di 109 euro investiti in sicurezza del territorio e dei cittadini.

Nella nuova programmazione in corso per il Piano Nazionale 2015-2020, le richieste della Regione Puglia ammontano complessivamente a 1633.8 milioni, la Puglia ha individuato 438 opere pari al 7.5% dell’intera pianificazione nazionale contro frane e alluvioni. Da agosto 2014 ad oggi, sono stati aperti 58 nuovi cantieri che si sono aggiunti ai 21 già avviati, per un valore complessivo di 178,17 milioni di euro, con una ricaduta importantissima anche in termini di occupazione.

Vale la pena qui citare le recenti parole di Erasmo D’Angelis, coordinatore della Struttura di missione del governo contro il dissesto idrogeologico: “In una Italia resa fragile, negli ultimi cinquant’anni di cementificazioni con tre condoni edilizi, da troppi abusi e illegalità urbanistiche, è iniziata finalmente l’opera di prevenzione e la Puglia è nel gruppo di testa delle Regioni italiane, un modello di pianificazione urbanistica, con il primo piano paesaggistico approvato che cancella decenni di deregulation urbanistica e per la quantità di lavori in corso per ridurre gli effetti devastanti delle piogge a carattere ‘esplosivo’. È la Regione che ha saputo voltare pagina nel contrasto al dissesto idrogeologico, facendo subito squadra con la nostra Struttura di missione a Palazzo Chigi. Di questo ringrazio il Presidente Vendola e il suo staff tecnico con alte professionalità, perché, grazie a loro, riusciremo insieme a investire cifre importanti dando maggiore sicurezza ai pugliesi”.

Queste parole restituiscono davvero il senso del lavoro fatto.